Тема 6. Подготовка и оформление проекта нормативно-правового акта

1.      Нормотворческая инициатива.

2.      Субъекты и этапы подготовки нормативно-правового акта.

3.      Составление текста, обсуждение и согласование проекта нормативно-правового акта.

4.      Оформление проекта нормативно-правового акта и изменений в нормативно-правовые акты.

  1. В социологическом смысле под нормотворческой инициативой понимается первое проявление вовне идеи принятия НПА участниками общественных отношений (выраженной в любой форме и любом виде). В юридической науке данное понятие принято рассматривать в позитивистском значении как проявление идеи НПА в официальном порядке, закрепленном в позитивном праве.

  Право нормотворческой инициативы в «широком» смысле понимается как внесение нормотворческих предложений в соответствующий орган широким, фактически не ограниченным кругом лиц; и в «узком» смысле - когда эти предложения вносятся четко очерченным в рамках закона кругом субъектов права нормотворческой инициативы, которые нормотворческий орган обязан принять к рассмотрению. В науке «широкий» смысл данной категории предлагают называть правом «инициативы на инициативу», но его реализация также может запускать механизм правотворчества.

  Нормотворческая инициатива - официальное направление компетентным субъектом в нормотворческий орган (долж. лицу) проекта НПА или мотивированного предложения о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены НПА либо его части. Нормотворческой инициативой будет не всякое высказывание, направленное в нормотворческий орган, а надлежащим образом оформленное и зарегистрированное в установленном правовыми актами порядке. Реализация права нормотворческой инициативы должна осуществляться в соответствии с определенными принципами:

- законность инициативы (она включает в себя соответствие правотворческой инициативы духу и сущности не только Конституции, но и всем вышестоящим нормативно-правовым актам);

- свобода инициативы;

- полнота инициативы (инициатива должна стремиться максимально охватить всю возможную потребность в правовом регулировании того или иного вопроса);

- своевременностъ инициативы;

- выбор адекватной формы НПА;

- оптимальность выбора средств и методов правового регулирования общественных отношений;

- соблюдение правил юридической техники;

- равенство субъектов права нормотворческой инициативы, в том числе перед нормотворческим органом;

- экономичность инициативы.

     В зависимости от вида нормотворчества и в зависимости от результатов нормотворческой деятельности выделяют следующие виды нормотворческой инициативы:

- инициатива в принятии правовых актов проведением референдума;

- законотворческая инициатива;

- инициатива в нормотворчестве правительства, министерств и ведомств;

- инициатива в нормотворчестве органов местного самоуправления;

- инициатива в локальном нормотворчестве.

     По различным основаниям выделяют формы нормотворческой инициативы:

- по форме носителя информации: устная и письменная (в том числе и электронная), при этом в качестве устной может выступать «инициатива инициативы», а нормотворческая инициатива в «узком» позитивистском значении оформляется письменно и регистрируется в установленном порядке.

- в зависимости от характера потенциальных изменений, вносимых в систему законодательства: нормотворческие инициатива новых НПА, инициатива поправок и инициатива отмены правовых актов.

- по степени проработанности нормотворческой инициативы: инициатива в форме предложения о принятии НПА и инициатива в форме проекта НПА.

     Содержание стадии нормотворческой инициативы определяется деятельностью субъектов инициативы по реализации права инициативы:

1) высказывание намерения о внесении инициативы;

2) проявление намерения о будущем внесении нормотворческой инициативы в план нормотворческой деятельности органа:  

3) проявление инициативы;

4) регистрация инициативы нормотворческим органом;

5) включение инициативы в повестку дня, план рассмотрения;

6) внесение поправок, дополняющих первоначальную идею.

     Законодательная инициатива – это первичное официальное действие компетентного субъекта, состоящее во внесении в законодательный орган предложения об издании закона или подготовленного проекта закона, предполагающее юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение. Круг субъектов зак. инициативы закрепляется в Конституции.

     Ст. 104 Конституции РФ: Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения.

    

     2. В науке различают субъектов, принимающих участие в нормотворчестве на разных его этапах:

- Субъектами нормотворчества выступают различные должностные лица, органы государственной (муниципальной) власти, государственные организации, уполномоченные принимать НПА (следовательно, и правом подготовки их проектов).

- Субъектами нормотворческой инициативы являются органы, уполномоченные вносить в нормотворческий орган проекты НПА (следовательно, имеющие и право подготовки их проектов) или предложения о необходимости их издания, которые нормотворческий орган обязан рассмотреть.

- Участниками нормотворческого процесса выступают субъекты нормотворческой инициативы, подготовки проектов НПА, их обсуждения и согласования, правовых экспертиз, издания и опубликования НПА.

     После принятия решения о необходимости разработки проекта НПА и планирования этой деятельности исполнители приступают непосредственно к подготовке проектов НПА, которую принято разделять на отдельные этапы:

1. сбор и анализ информации по вопросу правового регулирования;

2. формулирование нормотворческого замысла;

3. составление текста проекта НПА и сопровождающих его документов;

4. обсуждение текста проекта НПА и сопровождающих его документов;

5. доработка проекта НПА;

6. согласование проекта НПА

7. оформление проекта НПА в окончательном виде;

8. внесение проекта НПА в правовое подразделение для проведения экспертизы.

     Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта НПА, связаны с определением исполнителей, составлением графика подготовки проекта, подбором необходимых материалов и документов, а также в случае необходимости с разработкой концепции будущего акта.

     Разработка проекта НПА часто осуществляется субъектами нормотворческой инициативы. При этом необходимо соблюдение условия, что инициатива может быть реализована:

- только относительно вопросов, относящихся к их ведению;

- только по определенному кругу НПА;

- когда им такое право предоставлено соответствующим НПА.

     Во всех остальных случаях все другие проектные инициативы носят характер обращений (в данном случае «инициатива инициативы») и могут рассматриваться как повод для зарождения нормотворческого процесса.

     В РФ в зависимости от вида нормотворческого органа подготовка проекта НПА организуется различными способами с привлечением различных участников. Например, проекты указов Президента РФ или проекты ФЗ готовятся сотрудниками Государственно-правового управления Президента РФ. Проекты ФЗ, разрабатываемых для последующего внесения в Государственную Думу Правительством РФ, постановлений Правительства РФ, а также ведомственных приказов чаще всего готовятся специалистами профильных и правовых департаментов федеральных органов исп. власти, отвечающих за реализацию гос. политики в определенной сфере.

     Эффективной организационной формой совместной работы по подготовке проекта является создание рабочей группы (комиссии). Ее создание необходимо при разработке важных, сложных или значительных по объему НПА, а также при подготовке актуальных проектов НПА межотраслевого характера, требующих привлечения специалистов различных направлений. В Государственной Думе РФ подготовкой проектов ФЗ занимаются сотрудники конкретных комитетов во взаимодействии со специалистами Правового управления ГД. Нередко для подготовки проекта НПА создаются совместные рабочие группы, включающие депутатов ГД, членов СФ, представителей различных федеральных органов исп. власти, общественных организаций, научных и образовательных учреждений.

    

   3. Разработка текста будущего НПА является одной из самых сложных стадий нормотворческой деятельности. Именно здесь потребности правового регулирования приобретают конкретное текстовое выражение.

     В отношении проектов наиболее сложных НПА может быть разработана концепция будущего акта - документ, определяющий основную идею, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие акта, их новые права и обязанности, место будущего НПА в системе действующего законодательства. Также важной частью концепции является общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере НПА, с указанием пробелов и противоречий, а также предложений по наиболее эффективному устранению имеющихся недостатков правового регулирования. По менее сложным проектам вместо концепции допускается составлять план-проспект проекта НПА с определением цели подготовки, предмета правового регулирования, предполагаемой структуры проекта и раскрытием основного содержания его принципиальных положений.

    Составление теста НПА является сердцевиной подготовительного этапа. В нем сочетаются элементы науки, творчества, мастерства и опыта. Разработчики проекта должны хорошо знать право, лингвистику, грамматику, теорию информации, логику построения предписаний и т.п. Методика составления теста НПА разработана в рамках учения о юридической технике. Правила и приемы юридической техники разнообразны, касаются различных сторон текста проекта НПА – формы, стиля, структуры.

Помимо текста по завершении работы над ним разработчиками готовятся сопровождающие проект документы, которые поясняют текст. К ним относятся пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование.

   Подготовленный предварительный текст проекта НПА проходит процедуру внутреннего и внешнего обсуждения, доработки и согласования. В ходе внутреннего обсуждения и согласования осуществляется сбор и учет замечаний и предложений, поступающих от структурных подразделений федерального органа гос. власти (иного субъекта нормотворческой деятельности). Далее проект НПА становится предметом обсуждения и согласования с участием внешних организаций и отдельных специалистов. Проекты НПА, инициированных федеральными органами исполнительной власти, в процессе внешнего согласования подлежат направлению в иные органы федеральной исп. власти согласно их компетенции.

  Процедура внешнего обсуждения и согласования для проектов НПА, разрабатываемых федеральными органами исп. власти, включает в себя целый ряд особых экспертиз по широкому кругу вопросов. Например, любой проект НПА подлежит размещению на едином ресурсе в  сети Интернет (Федеральный портал проектов нормативных правовых актов) в целях общественного обсуждения и сбора предложений от заинтересованных лиц и специалистов (постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»). Размещение такой информации с приложением самого проекта НПА обеспечивает оперативный доступ к этой актуальной информации, а также возможность высказать замечания и предложения, которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены нормотворческим органом. Такой порядок позволяет учесть позицию институтов гражданского общества, оценить качество и будущую эффективность проекта НПА до момента его применения.

  Обязательному согласованию проект НПА подлежит в подразделениях следующих гос. органов:

- указанных в поручении руководителя органа по разработке проекта НПА (являющихся соисполнителями в соответствии с планирующими документами);

- представители которых участвовали в составе рабочей группы по разработке проекта НПА;

- которым в проекте НПА даются соответствующие поручения;

- к компетенции которых отнесено осуществление деятельности, регламентируемой проектом НПА.

  Проект НПА, предусматривающий финансовые расходы, подлежит обязательному согласованию с финансовым подразделением гос. органа. Проекты НПА, затрагивающих социально-экономические права работников, должны учитывать мнением соответствующих профсоюзов.

     Подготовленный проект НПА передается для его последующего утверждения должностным лицом или рассмотрения и принятия органами представительной или исп. власти в установленном порядке.

 

     4. Проект НПА должен быть оформлен в соответствии с установленными требованиями:

- Правила оформления документов в Администрации Президента Российской Федерации 2005 г.;

- Инструкция к делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации 2009 г.;

- Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти 2005 г. и др.

     Для идентификации правового документа и его учета в целях принятия к обязательному исполнению необходимо у каждого НПА должны быть реквизиты – признаки, отражающие его официальный характер и отличающие его от множества похожих документов. Реквизиты НПА делятся на два вида:

1. Общие реквизиты обязательны для всех видов НПА.

- В начале документа располагаются следующие реквизиты, образующие титул (титульный лист) правового документа: наименование вида НПА; наименование органа (организации), его издавшего; заголовок акта; дата принятия; номер акта.

- Существуют также реквизиты, которые располагаются в конце НПА. К ним относятся: место издания (название города); дата подписания; полное наименование должности лица (лиц), подписавшего (подписавших) документ; фамилия и инициалы должностного лица (лиц), подписавшего (подписавших) документ; его (их) личная подпись (ставится только на подлиннике правового документа).

2. Особенные реквизиты обязательны для отдельных видов НПА или каждого конкретного проекта: Герб РФ, эмблема организации, гриф согласования, визы согласования, гриф ограниченного доступа, пометка «Проект».

  Правила оформления при внесении изменений в ранее изданы НПА в проекте разрабатываемого НПА:

- нормативные предписания располагаются в логической последовательности, унифицируются используемая в нем терминология и стиль изложения;

- заменяются все устаревшие и утратившие значение термины, названия и другие выражения;

- объединяются в один пункт (подпункт) все однородные, повторяющиеся, конкретизирующие и дополняющие друг друга нормативные предписания;

- дается новая редакция пунктов (подпунктов);

- исключаются нормы, противоречащие изданным НПА, практически утратившие значение, временные нормы, срок действия которых истек, а также нормативные предписания индивидуального характера.

     Если ранее изданный НПА в основном сохраняет свое значение и требуется лишь изменить отдельные его нормативные предписания либо дополнить его новыми нормами, в проекте разрабатываемого НПА приводится новая редакция изменяемых пунктов (подпунктов, абзацев) или излагаются новые пункты (подпункты, абзацы), которыми он должен быть дополнен.

       Изменения, вносимые в ранее изданный НПА, оформляются, как правило, НПА того же вида, в каком издан изменяемый НПА.