Тема 1: Нормотворчество и нормотворческий процесс

1. Понятие, признаки и функции нормотворчества.

2. Стадии нормотворческого процесса.

3. Принципы нормотворчества. 

4. Правовые основы нормотворчества в Российской Федерации.

 

1. В юридической науке сложились две точки зрения на соотношение понятий правотворчества и нормотворчества:

1. В большинстве работ и часто в законодательстве данные понятия используются в качестве синонимов, каких-либо различий между ними не проводится.

2. В последние годы становится популярной точка зрения, что нормотворчество является одним из видов правотворчества. Правотворчество – это деятельность компетентных государственных органов (в случае референдума – народа) по изданию, изменению и отмене правовых норм. Правовые нормы содержатся в различных официальных источниках права. Нормотворчество - это деятельность компетентных государственных органов (в случае референдума – народа) по изданию, изменению и отмене нормативно-правовых актов.

Правотворчество по видам источников права делится на виды:

1. нормотворчество – создание нормативно-правовых актов;

2. договорное правотворчество – создание нормативных договоров;

3. судебное правотворчество – создание судебных прецедентов;

4. санкционированное правотворчество – создание правовых обычаев.

Нормотворчество выступает системообразующим фактором в механизме правового регулирования, движущей силой динамики развития права и источником постоянной корректировки правового регулирования общественных отношений. Нормотворчество выполняет две основные задачи:

1. задача минимум – создание самого нормативно-пр. акта, в котором прописывается новая норма права.

2. задача-максимум – организация законной деятельности соответствующей сферы общественной жизни, установление в ней нужного правового режима.

Содержанием нормотворчества является деятельность государства, которая завершает процесс формирования права. При этом предлагают различать понятия нормотворчества и нормотворческой деятельности. В ходе первого издается нормативно-правовой акт, то есть понятие нормотворчества ориентировано на результат. В рамках второго выполняется более широкая работа, связанная также с подготовкой проектов нормативных документов, то есть понятие нормотворческой деятельности ориентировано на процесс.

Признаки нормотворчества:

1. Это деятельность государственная по своему характеру, т.к. все нормы права создаются государством, и это придает им характер общеобязательных правил.  Кроме того, это монопольная деятельность государства, т.к. ни одна другая организация в обществе не принимает общеобязательных правил для всего общества.

2. Это деятельность созидательно-интеллектуальная, т.к. связана с изучением и анализом явлений и процессов, выявлением потребностей в правовом регулировании ОО, формулированием правил поведения, определением механизма их реал-ции, что требует больших знаний, умения и профессионализма.

3. Сознательно-волевой характер, т.к. право создается людьми, обладающими волей и сознанием, имеющими свои взгляды, соответствующий культурный уровень, правосознание, жизненный опыт, а также задачи и потребности. На нормотворчество влияют также интересы и воззрения социальных групп, существует политический институт лоббирования нормативных актов с общественных позиций.

4. Объективно-исторический характер, т.к. право формируется законодателем не произвольно и по собственному усмотрению, а в соответствии с историческим положением государства, потребностями всего общества на данном историческом этапе. Попытки волюнтаристски устанавливать нормы права, не согласуясь с настоящим положением общества, могут вести к крайне негативным последствиям: не только к просто не функционирующему праву, но также и к реальному вреду ОО.

5. Это деятельность процедурная, процессуальная, имеющая определенные стадии, осуществляемая в установленном порядке. Нарушение нормовторческого процесса может привести к признанию принятого акта недействительным.

 

2. Нормотворческая деятельность имеет определенные стадии, осуществляется в установленном порядке, регулируется Конституцией, текущими законами, специальными положениями, регламентами. Различия в точках зрения на стадии нормотворчества в основном касаются степени детализации и конкретизации технологических фаз этого процесса. На стадиях также сказываются вид принимаемого нормативного акта и характер компетенции правотворческого органа.

 Большинством ученых выделяется 4 стадии нормотворчества:

1. правотворческая инициатива.

2. обсуждение проекта нормативно-правового акта

3. принятие нормативно-правового акта

4. опубликование нормативно-правового акта

Т.Н.Москалькова предлагает рассматривать стадии:

1. выявление потребности в нормативном регулировании

2. подготовка проекта нормативно-правового акта

3. экспертиза проекта нормативно-правового акта

4. принятие нормативно-правового акта 

Д.А.Керимов выделяет следующие стадии:

1. инициатива по созданию правового акта

2. создание проекта правового акта

3. обсуждение проекта правового акта

4. дополнение, изменение или уточнение проекта правового акта

5. принятие правового акта

6. издание правового акта

А.С.Пиголкин несколько уточняет эту схему, выделяя на этапе подготовки проекта нормативного акта ряд подстадий:

1. принятие решения о подготовке проекта

2. предварительные работы, предшествующие составлению теста проекта

3. подготовку первоначального текста проекта

4. предварительное обсуждение проекта

5. обработку и редактирование проекта нормативного акта

Некоторые авторы предлагают рассматривать последней стадией нормотворчества правовой мониторинг.

Ю.Г.Арзамасов выделяет 9 этапов подготовки проектов ведомственных нормативных актов:

1. сбор, изучение, анализ материалов и сведений, относящихся в регулируемым общ. отношениям

2. разработка концепции норм. акта (определение цели издания акта, обоснование основных его положений, оценка возможностей альтернативного регулирования, ожидаемый результат принятия акта)

3. составление плана-проспекта нормативного акта и плана-графика его подготовки

4. разработка вариантов проекта

5. доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений

6. комплексная оценка проекта и подготовка окончательного варианта

7. визирование и согласование проекта нормативного акта

8. представление проекта на подпись

9. государственная регистрация ведомственного нормативного акта

В Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти законопроектная работа представлена такими его этапами:

1. разработка концепции законопроектов

2. подготовка текстов законопроектов

3. согласование текстов законопроектов с заинтересованными федеральными органами  исполнительной власти

4. получение правового заключения Министерства юстиции РФ о соответствии законопроекта Конституции РФ, федеральному законодательству, правилам юридической техники

5. доработка (при необходимости) законопроектов и сопроводительных документов

6. подготовка пояснительных записок, финансово-экономических (социально-экономических) обоснований законопроектов

7. представление законопроектов в Правительство РФ

8. организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в палатах Федерального Собрания РФ

9. подготовка и представление в Правительство РФ проектов заключений, официальных отзывов и поправок Правительства РФ по рассматриваемым в палатах Федерального Собрания РФ законопроектам

10. сбор, учет, систематизация информационных и аналитических материалов, относящихся к законопроектной работе.

 

3. Нормотворческая деятельность основана на базе общих принципов, представляющих собой основные начала этой деятельности:

1. принцип законности означает, что данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов, НПА должны приниматься в пределах компетенции нормотворческого органа с соблюдением установленного порядка подготовки, принятия и опубликования актов, а также формы принимаемых актов.

2. принцип демократизма характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе.

3. принцип гласности означает открытость нормотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации в обществе.

4. принцип гуманизма означает направленность нормотворческого процесса на обеспечение и защиту прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение его духовных и материальных потребностей.

5. принцип научности проявляется в соответствии нормотворчества потребностям общественного развития, его научной обоснованности, в учете и использовании достижений науки и техники, привлечении к подготовке проектов ученых, изучающих социально-экономическую, политическую и иную ситуацию, объективные потребности развития общества.

6. принцип профессионализма означает, что заниматься подобной деятельностью должны компетентные специалисты соответствующих отраслей общественной жизни, имеющие профессиональную подготовку, опыт работы и достаточные знания.

7. принцип планирования дает возможность избежать непродуманного нормотворчества, рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного уровня, провести подготовительные мероприятия, в том числе консультирование с учеными и научными учреждениями.

8. принцип системности означает, что вновь принимаемые акты должны вписываться в существующую систему законодательства, не противоречить действующим актам, не дублировать их.

9. принцип оперативности предполагает своевременность издания нормативных актов.

10. принцип исполнимости отражает необходимость при подготовке проекта нормативного акта и его принятии учитывать весь набор финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых только и позволит нормативному акту действовать, быть реализованным.

11. принцип использования правового опыта подразумевает, что всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом.

12. связь с практикой как принцип нормотворчества выражает задачу законодателя постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

13. тщательность, скрупулезность подготовки проектов нормативных актов предполагает максимальное использование в правоподготовительной деятельности результатов социологических и др. исследований, разного рода справок, докладных записок и иных материалов; дает возможность избежать принятия скороспелых, непродуманных решений.

14. принцип технического совершенства принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов  и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил юридической техники.

15. принцип строгой дифференциации нормотворческой компетенции предполагает разумное сочетание полномочий соответствующих органов с учетом их иерархии, системы сдержек и противовесов.

           

4. Нормотворческие процедуры в РФ урегулированы разными актами. Правовую основу законотворческого процесса составляют:

1. Конституция РФ

2. ФЗ от 14.06.1994 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ»

3. Регламент Совета Федерации ФС РФ, утвержденное его постановлением от 30.01. 2002

4. Регламент Государственной Думы ФС РФ, принятое его постановлением от 22.01. 1998

5. Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденное Указом Президента РФ от 13.04.1996

6. Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства РФ»

7. Положение о полномочных представителях Правительства РФ в палатах Федерального Собрания РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1.02.2000

8. Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные Постановлением Правительства РФ 2.08.2001

9. Приказ Минюста РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10.01. 2001 «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»

Подготовка и принятие правовых актов Президента РФ регулируются следующими актами:

1. Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ, утвержденный распоряжением Президента РФ от 5.02.1993

2. Указ Президента РФ от 2.05.1996 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ»

3. Указ Президента РФ от 23.05.1996 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»

4.Положение об Администрации Президента РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 6.04. 2004

Подготовка и принятие правительственных решений регулируются следующими актами:

1. Федеральный конституционный закон от 17.01.1997 «О Правительстве Российской Федерации»

2. Постановление Правительства РФ от 1.06.2004 « О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации»

Документы, которые регулируют ведомственное нормотворчество:

1. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997

2. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005

3. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005

4. Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 2.04.2002

5. Приказ Минюста РФ от 4.05.2007 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

Правовую основу нормотворческого процесса в РД составляют:

1. Конституция РД

2. Закон РД от 16.04.1997 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»

3. Закон РД от 07.06.2006 «О Правительстве Республики Дагестан»

4. Регламент Народного Собрания РД, утвержденный его постановлением от 28.09.1995

5. Указ Главы Республики Дагестан от 09.08.2007 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Дагестан, их государственной регистрации, опубликования и вступления в силу»

6. Указ Главы Республики Дагестан от 23.05.2012 «Об утверждении Порядка подготовки органами исполнительной власти Республики Дагестан проектов законов Республики Дагестан для внесения в Народное Собрание Республики Дагестан»

7.  Регламент Правительства РД, утвержденный его постановлением от 30.03.2009