Тема 2: Субъекты и виды нормотворчества

1. Виды нормотворчества.

2. Нормотворческая компетенция Федерального Собрания РФ.

3. Нормотворческая компетенция Президента РФ.

4. Нормотворческая компетенция Правительства РФ и фед. органов исполнительной власти.

 

1. Классификации нормотворчества проводятся по различным основаниям.

В зависимости от субъектов нормотворчества:

1. нормотворчество компетентных государственных органов – это основной вид нормотворчества. Им занимаются практически все гос. органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют юридическую силу принимаемого им НПА. Выделяют законотворчество парламента, подзаконное нормотворчество исполнительных органов.

2. непосредственное нормотворчество народа осуществляется населением (избирательным корпусом) страны, региона или муниципального образования.

3. нормотворчество отдельных должностных лиц (президента, министра и др.).

4. нормотворчество органов местного самоуправления осуществляется путем принятия представительными органами местного самоуправления и должностными лицами муниц. образований НПА по вопросам местного значения, обязательных на территории муниципального образования.

5. локальное нормотворчество – это нормотворчество гос. учреждений и организаций.

По характеру нормотворческих полномочий  или способам (формам) нормотворчества:

1. прямое государственное нормотворчество – это деятельность различных гос. органов по установлению, изменению или отмене НПА.

2. нормотворчество через референдум - голосование граждан по наиболее важным вопросам общественной жизни. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным, обладает высшей юридической силой, не нуждается в дополнительном утверждении и вступает в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен другой срок.

3. делегированное нормотворчество – это осуществление нормотворческой деят-ти гос. органами и общественными организациями по поручению компетентных гос. органов. Оно имело место в СССР, когда гос-во передавало нормотворческие полномочия профсоюзам. В настоящее время практика делегированного нормотворчества распространена в Англии, где парламент передает правительству право издания законов по определенному кругу вопросов, и в России, где органы местного самоуправления принимают акты местного значения по поручению органов гос. власти.

4. санкционированное нормотворчество – это утверждение гос. органами норм, которые выработаны негосударственными организациями.

По действию результатов нормотворчества в пространстве:

1. нормотворчество высших органов гос. власти (в РФ – федеральное нормотворчество).

2. региональное нормотворчество (в РФ - нормотворчество органов субъекта РФ).

3. местное нормотворчество органов местного самоуправления или местных органов гос. власти.

По кругу субъектов нормотворчества:

1. При полисубъектном норм-ве разработка и принятие акта проходят в режиме коллегиальности.

2. Для моносубъектного нормотворчества характерен режим единоначалия.

По функциям нормотворчества:

1. правоустанавливающее нормотворчество, направленное на установление правового регулирования общественных отношений.

2. правоизменяющее нормотворчество направлено на изменение действующих правовых норм.

3. правоотменяющее или негативное нормотворчество основывается на отмене норм или целых правовых актов самими субъектами НТВ путем признания их утратившими силу.

 

2. Законодательная функция является самой объемной по содержанию функцией ФС РФ как парламента – законодательного органа государственной власти. Только парламент имеет право принимать законы, обладающие верховенством в системе источников права континентальной правовой системы, к которой относится и РФ. ФС РФ принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы. Законодательная функция парламента реализуется с участием обеих палат.

ГД РФ рассматривает проекты законов, внесенные субъектами законодательной инициативы, и по результатам этой работы принимает на пленарном заседании одно из след. решений:

1. возвратить законопроект субъекту (субъектам) права зак. инициативы, если он не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента ГД, для выполнения указанных требований;

2. включить законопроект в программу работы ГД на текущую или на очередную сессию; 

3. отклонить закон и возвратить его субъекту законодательной инициативы.

СФ рассматривает законы, принятые ГД, и принимает одно из след. решений:

1. одобрить закон и отправить его на утверждение Президенту РФ;

2. отклонить закон и возвратить его в ГД;

3. отклонить закон с созданием совместно с ГД согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий.

Изучение проектов законов депутатами ГД осуществляется в трех чтениях:

1. По результатам обсуждения в первом чтении ГД может: отклонить законопроект или принять его и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок. Не принятые альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение об этом оформляется постановлением ГД без дополнительного голосования. Его копии направляются субъектам, инициировавшим рассмотрение данного проекта.

В случае одобрения проекта в первом чтении ГД в своем постановлении обозначает срок представления к ему поправок. Поправки к законопроекту вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, дополнения конкретными статьями или в виде предложений об исключении определенных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Эти поправки вправе вносить субъекты законодательной инициативы, указанные в ч.1 ст.104 Конституции РФ.

2. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения внутренних противоречий, выработки правильной взаимосвязи статей, для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст проекта при рассмотрении его во втором чтении. В данной работе в обязательном порядке участвует Правовое управление Аппарата ГД.

3. Третье чтение законопроекта осуществляется для голосования в целях его принятия в качестве закона. На этом этапе не допускается внесение в него поправок и возврат к его обсуждению полностью или частично. Но и на уровне третьего чтения законопроект может быть отклонен депутатами ГД. Как и при первом чтении, решение об этом оформляется постановлением без дополнительного голосования.

После принятия закона ГД направляет его на рассмотрение в СФ. Законопроект рассматривается СФ на заседании, по результатам его чтения члены СФ принимают решение: одобрить или отклонить. В последнем случае палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего проект подлежит повторному рассмотрению ГД. Если в течение 14 дней проект не был рассмотрен СФ, то он считается одобренным. Далее принятый парламентом закон направляется Президенту для подписания и обнародования.

Решения палат ФС РФ по результатам рассмотрения законопроектов и законов оформляются постановлениями.

 

3. В системе субъектов нормотворчества особая роль Президента РФ определяется его правовым статусом. Он является не только главой государства, но и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с Конституцией Президент полномочен:

1. определять основные направления внутренней и внешней политики государства;

2. принимать меры по охране суверенитета РФ, его независимости и гос. целостности;

3. обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов гос. власти.

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Они не должны противоречить Конституции, ФКЗ и ФЗ. Указы могут быть нормативными и индивидуальными. Нормативные указы Президента занимают особое место в правовой системе государства: заключают в себе глобальную функцию широты правового регулирования всей общественной жизни, включая законотворчество. Ими определяются все основные стороны внутренней и внешней политики государства, регулируются важнейшие сферы жизнедеятельности общества (экономика, социальная сфера, охрана природы и другие, формируется система исполнительной власти РФ, обозначается организационно-правовой статус отдельных органов гос. власти, устанавливается порядок реализации ФКЗ и ФЗ. Предметом особого внимания Президента РФ являются вопросы обороны, безопасности, борьбы с преступностью. Федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за эти направления, находятся в непосредственном его подчинении.

Помимо нормативно-правового регулирования различных вопросов Президент компетентен реализовывать и ряд других нормотворческих функций:

1. вносить законопроекты в ГД;

2. подписывать и обнародовать ФКЗ и ФЗ;

3. вносить поправки к законопроектам, рассматриваемым ГД; ФЗ

4. отклонять принятые ею и одобренные СФ ФЗ;

5. отменять акты Правительства РФ, противоречащие федеральному законодательству и международным обязательствам страны;

6. по той же причине приостанавливать действие актов, изданных органами исполнительной власти субъектов РФ или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Постоянно действующим органом, обеспечивающим деятельность Президента, является его Администрация. Она создается для реализации им своих функций, в том числе нормотворческой. В этой сфере в компетенцию Администрации входит:

1. организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в ГД в порядке законодательной инициативы;

2. организация подготовки поправок к законопроектам, принятым ГД;

3. подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые ГД;

4. подготовка предложений о подписании Президентом ФЗ либо об их отклонении;

5. подготовка, согласование и представление Президенту проектов указов, распоряжений и др. документов;

6. обеспечение обнародования ФКЗ и ФЗ, выпуск указов и распоряжений Президента и др. документов, подписанных Президентом;

7. осуществление контроля за исполнением ФКЗ и ФЗ (в части, касающейся полномочий Президента), указов, распоряжений и др. решений Президента;

8. обеспечение хранения офиц. текстов (оригиналов) ФКЗ, ФЗ, указов и распоряжений Президента.

Сугубо нормотворческими функциями от лица Президента РФ занимается его Государственно-правовое управление, среди функций которого:

1. подготовка законопроектов для внесения их Президентом в ГД в порядке зак. инициативы;

2. подготовка проектов заключений Президента на законопроекты, принятые ГД в первом чтении;

3. подготовка предложений о подписании (отклонении) Президентом ФЗ в случае их соответствия (несоответствия) Конституции РФ и ФЗ;

4. подготовка и согласование в установленном порядке проектов указов и распоряжений Президента, проектов распоряжений Администрации Президента;

5. подготовка заключений на представленные Президенту проекты указов и распоряжений Президента об их соответствии Конституции и ФЗ;

6. подготовка предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;

7. подготовка предложений об отмене постановлений и распоряжений Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ;

8. взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и другими гос. органами при подготовке проектов нормативно-правовых актов;

9. контроль за правильностью и своевременностью опубликования ФЗ, указов и распоряжений Президента РФ;

10. официальное разъяснение отдельных положений указов и распоряжений Президента, осуществляемое по его поручению.

Для обеспечения эффективного взаимодействия с палатами ФС РФ, координации деятельности федеральных органов гос. власти в законодательном процессе учреждены должности полномочного представителя Президента РФ в палатах ФС РФ. Они участвуют в заседаниях СФ и ГД.

 

4. Правительство РФ наделено полномочием правового регулирования экономических, социальных и других процессов, для этого издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. В них прописывается обязательный механизм реализации государственной политики.

Важным направлением работы Правительства РФ является участие в законодательной деят-ти:

1. реализует право зак. инициативы, может вносить поправки к законопроектам, находящимся на рассмотрении ГД; разрабатываемые Правительством проекты законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в обязательном порядке направляются им в органы гос. власти субъектов РФ;

2. дает письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на те законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (заключение по законопроекту направляется субъекту законодательной инициативы и в ГД в течение одного месяца, начиная с дня поступления законопроекта в Правительство; по согласованию с инициатором законопроекта этот срок может быть продлен);

3. может направлять в палаты парламента официальные отзывы о рассматриваемых ими ФЗ и законопроектах, которые подлежат обязательному оглашению или распространению на заседаниях палат.

Правительство осуществляет и иное участие в нормотворческой деятельности:

1. вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие в случае противоречия федеральному законодательству;

2. рассматривает проекты нормативных актов РФ, представленные ему федеральными органами исполнительной власти;

3. рассматривает нормотворческие предложения законодательной и исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения;

4. направляет в органы гос. власти проекты своих постановлений по предметам совместного ведения;

5. вносит предложения Президенту о приостановлении действия региональных законов в случае их противоречия Конституции ФКЗ и ФЗ, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Координационным органом, обеспечивающим деятельность Правительства РФ, является его Аппарат, к ведению которого в сфере нормотворчества отнесено:

1. контроль за соблюдением Регламента Правительства при внесении в него проектов ФЗ, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, международных договоров РФ, требующих рассмотрения Правительством;

2. подготовка экспертных заключений на проекты документов, по которым требуется решение Правительства;

3. взаимодействие Правительства с палатами ФС РФ при осуществлении законопроектной деятельности и участие его представителей в деятельности палат парламента;

4. направление в федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство, проектов ФЗ, поступающих от субъектов законодательной инициативы и ГД, для подготовки заключений, поправок к законопроектам и официальных отзывов Правительства.

В структуре Аппарата Правительства функционируют Департамент сопровождения законопроектной деятельности и нормативно-правового регулирования и Департамент правового обеспечения.

Полномочные представители Правительства в СФ и ГД обеспечивают представление интересов Правительства в палатах парламента и взаимодействие с ними.

Нормотворческой функцией наделены и федеральные органы исполнительной власти, которые издают ведомственные, межведомственные и надведомственные нормативные акты, участвуют в нормотворческом процессе по линии других субъектов нормотворческой инициативы. Ведомственные акты предназначены для регулирования внутрисистемных отношений и адресуются подчиненным или подведомственным структурам, межведомственные акты регулируют вопросы единообразного порядка решения вопросов в конкретных сферах деятельности исполнительной власти, вневедомственные акты издаются в различных сферах общественной жизни и обязательны для исполнения гражданами, иными органами и организациями.