Тема 3: Правовой мониторинг

1. Понятие, содержание и значение правового мониторинга.

2. Объекты, субъекты и функции правового мониторинга.

3. Виды правового мониторинга.

4. Нормотворческие ошибки и их последствия.

 

1. В юридической науке вопросам оценки эффективности реализации правовых норм уделялось должное внимание еще с давних времен, но термин "правовой мониторинг" был введен в научный оборот только в конце 1990-х гг. 

Правовой мониторинг – это особая разновидность прикладной, научно-познавательной юридической деятельности как системы получения и анализа правовой информации о состоянии правовых явлений и степени их адекватности общественному развитию. Правовой мониторинг является вспомогательной деятельностью для всех этапов правового регулирования.

Признаки правового мониторинга:

1. это разновидность юридической деятельности;

2. это специфическая система получения и анализа правовой информации;

3. фиксируется в аналитических документах;

4. результат его проведения имеет форму рекомендательного или императивного заключения о возможностях или необходимости изменения либо сохранения состояния предмета мониторинга.

Содержание правового мониторинга составляет сбор, обобщение, анализ и оценка информации для подготовки выводов о состоянии законодательства.

Значение правового мониторинга: он способствует определению состояния системы законодательства, степени ее адекватности фактическим общественным отношениям, научной оценке его эффективности, причем иногда для этого мониторингу подвергается правоприменительная или правоохранительная практика.

Указанные показатели являются важнейшими условиями повышения качества законодательства, юридической практики, повышения правовой культуры общества.

Целью правового мониторинга является получение информации в результате сбора фактического материала, оценивания, прогнозирования, контроля, а также в виде рекомендаций по обеспечению эффективного правового регулирования общественных отношений.

Основная задача мониторинга - получить сведения о соотношении фактических результатов действия нормативных актов и тех социальных целей и задач, ради которых они были приняты, что позволит обеспечить обратную связь между законодателем и правоприменителем, выявить состояние общественных отношений, эффективность регулирующего воздействия, качество законодательства.

Основным условием проведения наблюдения и особенно анализа нормативно-правовой информации является поиск и сбор исходных сведений о нормотворческих процессах, правоприменительной и иной практики реализации нормативно-правовых актов. Активизация развития автоматизированных информационных систем способствует внедрению правового мониторинга с помощью электронных форм сбора, обработки и анализа исходных сведений о реализации нормативно-правовой информации.

 

2. Объектами правового мониторинга являются нормативно-правовые акты, правотворческий и правоприменительный процессы, а также общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании, в изменении или в отмене правового регулирования. Объектом правового мониторинга является только часть правовой системы, которая связана с нормативно-правовым массивом и практикой его реализации, тем не менее от ее качества зависит устойчивость развития правовой системы в целом. Это вытекает из роли и значения системы правового регулирования общественных отношений и правового обеспечения интересов личности, общества и государства.

Субъекты правового мониторинга:

1. По специфически-мониторинговому статусу:

- конституционные – субъекты, обладающие специфически-мониторинговым статусом (Президент РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, Федеральное Собрание РФ, Счетная палата РФ, органы прокуратуры РФ, органы судебной власти, органы местного самоуправления, Уполномоченный по правам человека в РФ);

- инициативные – субъекты, не обладающие специфически-мониторинговым статусом (институты гражданского общества, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, научные организации, корпоративные сообщества общественные объединения и политические партии).

2. С учетом федеративной формы гос. устройства РФ:

 - федеральные органы гос. власти и институты гражданского общества, функционирующие на федеральном уровне;

 - региональные органы гос. власти и институты гражданского общества.

Функции правового мониторинга:

1. Контрольная функция выражается в том, что обнаруженные факты нарушения процедуры принятия НПА, противоречие его содержания международным стандартам о правах и свободах человека, НПА высшей юрид. силы, пробелы и коллизии являются основанием для правового реагирования.

2. Информационная функция выражается в том, что в ходе осуществления мониторинга добывается информация о подготовке и обсуждении НПА; об их экспертной оценке; о вступлении актов в юридическую силу; об их применении государственными и муниципальными органами власти.

3. Аналитическая функция выражается в осуществлении детального исследования свойств НПА, правоприменения, правоотношений, что позволяет выявить существующие пробелы и коллизии между нормами, содержащимися в одном и разных НПА; многочисленные ненужные ссылки и др. дефекты.

4. Прогностическая функция выражается в том, что в ходе осуществления мониторинга выявляются характер, направление и степень устойчивости правового регулирования, устанавливаемого в конкретном нормативном акте. После определения этих параметров можно сделать прогноз об эффективности и длительности действия принимаемого НПА.

5. Влияние на правовую политику выражается в том, что эффективная правотворческая политика опирается на анализ концепций НПА и их проектов, разносторонний анализ действующего законодательства и правоприменения, анализ официальных интерпретационных актов.

6. Функция планирования нормотворческой деятельности позволяет избежать таких негативных моментов в правотворческом процессе, как стихийность, разобщенность действий субъектов, обеспечивающих правотворческий процесс и непосредственно самих субъектов нормотворчества.

 

3. Виды правового мониторинга:

1. По объекту и уровню критериев оценки предмета выделяют мониторинг права, законодательства, правоприменения.

Мониторинг права - это система деятельности по наблюдению, оценке состояния и развития системы прав человека.

Мониторинг законодательства - это система деятельности по наблюдению, оценке состояния и развития системы законодательства и его частей, выражающая взаимодействие приемов, способов и процедур, характеризующих особенности технологии ее осуществления. Цели мониторинга зак-ва: тактическая цель - повышение эффективности правотворческой деятельности; стратегическая цель - повышение эффективности работы всего механизма правового регулирования, осуществляемого публичной властью – как государственной (федеральной и региональной), так и муниципальной. Значение мониторинга зак-ва: он позволяет детально планировать основные направления НТВ работы, обозначать те сферы общественных отношений, которые должны войти в сферу правового регулирования, соотносить вновь принимаемые НПА с основными стратегическими направлениями правовой политики РФ.

Мониторинг правоприменения определяется как комплексная и плановая деят-ть, осуществляемая фед. органами исполнительной власти и органами гос. власти субъектов РФ в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке практики применения НПА РФ. Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 года утверждена методика осуществления мониторинга правоприменения в РФ, которой установлены правила и определены показатели осуществления мониторинга правоприменения в РФ федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В соответствии с данным актом проводятся текущий мониторинг правоприменения, который осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы НПА, и оперативный мониторинг в течение первого года действия НПА РФ, выполнения решений Конституционного Суда РФ.

2. По субъектам, осуществляющим мониторинг, выделяют: государственный мониторинг, осуществляемый органами гос. власти и общественный, осуществляемый общ. учреждениями и организациями.

3. По уровню и видам нормотворческой деятельности: федеральный, региональный, локальный мониторинг (муниципальный и корпоративный).

4. По направленности результатов: внутренний мониторинг, осуществляемый внутри субъекта или участника мониторинга для внутреннего использования его результатов и внешний, результаты которого предназначаются для исполнения или использования за пределами того субъекта или участника мониторинга закона, которым он производился.

5. По характеру реализации результатов мониторинга: обязательный, результаты которого имеют обязательный характер и их реализация обязательна и подконтрольна, и рекомендательный, результаты которого имеют только рекомендательный характер.

6. В зависимости от того, какой НПА или группу нормативных актов мы исследуем, выделяют комплексный и отраслевой мониторинг.

7. По отраслям права можно выделить мониторинг норм права, относящихся по отраслевой типизации к конституционному праву, административному, гражданскому, уголовному и т. п.

8. По типу юридической деят-ти, в интересах которой он проводится, можно классифицировать на мониторинг нормативных актов, осуществляемый в процессе правотворчества, в процессе исполнения и соблюдения норм права, осуществляемый в процессе официального толкования норм права и осуществляемый официальными властными органами и должностными лицами в процессе правоприменения.

9. По юридической силе НПА, являющихся объектом мониторинга: мониторинг норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и иных актов Правительства РФ, ведомственных НПА, НПА субъектов РФ, мониторинг НПА органов местного самоуправления и иных локальных НПА.

10. По времени действия НПА, подлежащих мониторингу, выделяют: ретроспективный (анализ и оценка ранее действовавших НПА с учетом положительного и негативного опыта его реализации), текущий (анализ и оценка действующих НПА) и прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих НПА).

11. По продолжительности проведения: оперативный мониторинг (наблюдение за ходом реализации НПА в целях выявления явных недостатков НПА, препятствующих его реализации) и плановый (наблюдение за ходом реализации НПА в целях выявления коллизионных положений, создающих затруднения в правоприм. деят-ти).

 

4. Нормотворческие ошибки – это неточность, неправильность или ложность правовой нормы, которые влекут неблагоприятные социальные и правовые последствия.

Признаки нормотворческих ошибок:

- оценочный характер;

- непреднамеренность ошибки, т.е. возникает в рез-те добросовестного заблуждения и исключает виновность;

- субъектом нормотворческой ошибки может выступать только орган или должностное лицо, который наделен соответствующими нормотворческими полномочиями;

- социальная и юридическая вредность и негативный результат.

Негативные последствия нормотворческих ошибок:

- искажают истинные цели правого регулирования;

- препятствуют реал-ции прав, свобод личности,охраняемых законом интересов, ухудшают положение субъектов;

- снижают качество НПА, создают сложности в толковании содержания его норм и препятствия их реализации в конкретных общественных отношениях;

- дезориентируют юридическую практику;

- порождают сомнения у адресатов правовых норм в правомерности своих действий.

Ошибки могут носить разноплановый характер, касаться содержания, формы, языка, структуры НПА и т.д. Предлагается их многообразие объединять в группы:

1. Юридико-идеологическое (концептуальные) ошибки:

- несогласованность нормы с ранее принятыми нормами, утвержденными концепциями, основными направлениями развития регулируемой сферы, тенденциями развития рос. зак-ва и межд. права;

- преждевременность издания (отсутствие необх. экономических, социальных, правовых и др. условий);

- ложно понятые правовые интересы и неверно поставленные правовые цели;

- неверное определение предмета правового регулирования, его разнородность;

- неверное установление круга субъектов, которым адресуется НПА;

- неверное установление временных (хронологических) параметров действия НПА и отд-ных его норм;

- неверно избранные методы (способы) правового регулирования;

- несоответствие вида НПА предмету правового регулирования.

2. Юридико-компетенционные ошибки (ошибки в полномочиях по принятию НПА):

- завышение уровня правового регулирования (включение в НПА норм, которые могут быть приняты только актом высшей юридической силы);

- «занижение» нормотворческой компетенции (принятие правовых норм входит в компетенцию других нижестоящих органов и должностных лиц);

- «присвоение» нормотворческой компетенции других субъектов правообразования (других органов исполнительной власти, судебных органов).

3. Юридико-содерж. ошибки (ошибки смысла и содержания норм права или составных частей текста НПА):

- несоответствие НПА Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, другим актам более высокой юридической силы;

- конкуренция правовых норм с ранее изданными НПА по данному предмету правового регулирования, обладающими аналогичной юридической силой;

- нарушение логического построения акта, непоследовательность и незавершенность изложения норматив. материала (наличие противоречий между его разделами, главами, частями, статьями и пунктами);

- неполнота нормативных предписаний, в результате которой остаются правовые пробелы, восполнить которые был призван данный НПА;

- дублирование норм акта с пр. нормами, содержащимися в ранее изданных НПА, а также внутр. дублирование;

- наличие большого числа бланкетных и отсылочных норм, затрудняющих целостное восприятие предмета, целей и способов правового регулирования;

- нормативные излишества (излишняя детализация и конкретизация прав. регулирования, установление многочисленных неоправданных правил, необоснованное сужение правового усмотрения субъектов правоприменения);

- «правовые предпочтения» (избирательность норм НПА в пользу одних органов и подразделений);

- абстрактность и неопределенность нормативных предписаний;

- наличие нормативных положений, способствующих коррупционным проявлениям;

- неполнота перечня НПА, подлежащих признанию утратившими силу, а также изменению в связи с принятием данного НПА;

- несоответствие вносимых изменений текстам изменяемых НПА.

4. Юридико-языковые ошибки (погрешности стиля и языка НПА):

- смешение стилей языка в тексте НПА (исп-ние наряду с официально-деловым литературного, научного и т.п.);

- применение в ущерб смыслу сложных грамматических конструкций, предполагающих многочисленные причастные и деепричастные обороты);

- использование конструкций, не выражающих гос. волю в явном виде (напр., вместо конструкции «субъект обязан», «субъект должен» используются такие, как «субъект делает», «субъект выполняет»);

- использование словосочетаний, правовое содержание которых не определено (напр., «повышенное внимание»);

- неправильное употребление синонимов (напр., часто не делают различий между договором и контрактом), отождествление паронимов - близких по звучанию родственных слов (напр., разработчики текстов НПА иногда путают «представить» и «предоставить»);

- неоправданное употребление профес-ной жаргонной лексики («слежка», «отмывание денег» и т.п.);

- неправильное написание наименований государственных органов и государственных названий;

- неправильное употребление предлогов, наименований числительных, нарушение правил их сложения;

- неудачное использование наречий и книжной лексики (прогнозирует – предваряет, испрашивать - запрашивать, увязывать – связывать и т.п.);

- использование тавтологических выражений (напр., «следует отметить следующие особенности»);

- употребление оборотов с лишними словами (напр., «совместное сотрудничество», «временная отсрочка» и т.п.);

- произвольное использование юридических понятий и терминов;

- неконкретность, избыточность понятий и суждений;

- несоответствие определений одного и того же понятия в разных НПА содним предметом правового регулирования, а также отсутствие понятийной согласованности между понятиями различных отраслей зак-ва или между понятиями зак-ва и общераспространенными понятиями;

- использование устаревших понятий, а также терминов, не утвердившихся в юрид. науке и практике;

- наличие понятий без дефинитивной расшифровки, их дублирование, двусмысленность, неточность;

- применение оценочных понятий (напр., «разумный», «полезный», добросовестно», «качественно»).

Юридико-технические ошибки – это ошибки в оформлении НПА:

- неправильное расположение реквизитов;

- неверное оформление сносок и примечаний и их неправильное применение;

- отсутствие или неправильное указание источников официального опубликования НПА, на которые делается ссылка в тексте акта;

- громоздкость наименований заголовков, название разделов, глав, статей;

- неверная рубрикация составных частей текста НПА;

- расхождение в названиях док-тов указанных в основной части НПА, и их названием, указанным в приложении;

- использование неверных наименований документов, на которые делают ссылки в тексте НПА;

- неправильное написание дат.