Тема 7. Правовая экспертиза проекта нормативно-правового акта
1.
Правовая экспертиза как составная часть нормотворческой деятельности.
2.
Принципы правовой экспертизы.
3.
Основные этапы правовой экспертизы.
4.
Антикоррупционная экспертиза проектов нормативно-правовых актов
1.
Правовая
экспертиза НПА - это исследовательскую деятельность специальных организаций и
лиц по оценке правового качества НПА, соответствия его системе действующего
зак-ва и требованиям юридической техники.
Целью осуществления правовой экспертизы
НПА является проведение исследования НПА и оценка его формы и содержания на
соответствие определенным критериям для реализации эффективного регулирования
общественных отношений. В литературе встречается и такая конкретизация целей
правовой экспертизы:
1.
исследование НПА на законность, обоснованность и своевременность;
2.
выявление возможных позитивных и негативных правовых последствий принятия
проекта, подлежащего оценке.
Правовая экспертиза НПА имеет
первостепенное значение для качественной подготовки НПА, содержащих первичные
нормы, т.е. законов, поэтому всестороннее развитие и применение правовая
экспертиза получила именно в качестве правовой экспертизы законопроектов.
Современная юридическая наука и практика идут по пути внедрения экспертно-правовой
деятельности в процесс нормотворчества всех уровней, в том числе регионального
и муниципального. Имея свои особенности, правовая экспертиза подзаконных НПА
базируется на общих принципах и требованиях экспертизы законодательства в
целом.
Признаки правовой экспертизы НПА:
1.
Особый предмет правовой экспертизы - правовое качество проекта НПА.
2.
Это исследовательская деятельность, связанная с толкованием права, предполагающая
использование определенного набора методов исследования (формально-юридический,
системный, логический, сравнительно-правовой).
3.
Это процессуальная деятельность: запрограммированный нормами позитивного права
юридический процесс, а также технологический процесс –последовательность
взаимосвязанных действий, выполняющихся с момента возникновения исходных данных
до получения требуемого результата.
4.
Наличие специальных субъектов, уполномоченных осуществлять ее проведение, что
основано на закреплении в действующих НПА обязанности отдельных госорганов по
ее проведению. Для законов определенного вида федерального и регионального
уровня, подзаконных НПА подобная экспертиза является обязательной и входит в
компетенционные полномочия органов гос. аппарата.
5.
Это профессиональная деятельность, предполагающая высокий профессионализм в
сфере правотворческой и правоприменительной деятельности.
6.
Оформление заключения по результатам правовой экспертизы НПА и их проектов
должно быть объективировано, т.е. выражено вовне в форме письменного документа
- экспертного заключения, содержащего результат проведенного
экспертами-юристами анализа.
Определение предмета экспертизы не
следует смешивать с объектом, под которым понимают сам проект НПА, подлежащий
или прошедший такую экспертизу. Некоторые специалисты включают в объект
правовой экспертизы законопроекта и сопроводительные документы: пояснительную
записку, финансово-экономическое обоснование, прилагаемый перечень нормативных
правовых актов, требующих отмены, изменения или принятия и др.
Субъектами правовой экспертизы НПА
являются организации и лица, осуществляющие экспертное исследование и дающие
оценку правового качества НПА. Субъектов правовой экспертизы можно
классифицировать по нескольким критериям.
1.
По категории субъектов: индивидуальные (ученые, отдельные специалисты,
должностные лица) и коллективные (госорганы, государственные и
негосударственные орг-ции).
2. По наличию полномочий у субъектов выделяют
компетенционных и независимых экспертов, а экспертизу подразделяют на служебную
и независимую.
Регламентом Государственной
думы предусматривается проведение юридико-технической, лингвистической,
научной, общественной, независимой, финансовой экспертиз законопроектов, а
также экспертизы в рамках Научного совета по правотворчеству при Председателе
Государственной думы. Регламент Совета Федерации закрепляет следующие виды
экспертиз законопроектов: юридическая (правовая), лингвистическая,
общественная, антикоррупционная, независимая, социально-экономическая. Их может
проводить Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации. Регламент
Правительства РФ закрепляет следующие виды экспертиз, осуществляемых в
отношении законопроектов, инициированных правительством как субъектом
законодательной инициативы: независимая антикоррупционная, правовая,
антикоррупционная экспертизы, которые проводит Министерство юстиции РФ;
экспертиза в рамках Экспертного совета при Правительстве РФ, экспертиза
отдельных категорий законопроектов в государственных органах при Президенте РФ,
педагогическая экспертиза, экспертиза в Аппарате Правительства РФ. В отдельных
нормативных и научных источниках упоминаются также криминологическая,
экологическая, промышленная экспертиза НПА.
2. Принципы
правовой экспертизы - система взаимосвязанных между собой основополагающих
идей, применение которых в процессе экспертного исследования направлено на
достижение единой цели – получение качественного результата, используемого в
юридическом процессе.
Принципы правовой экспертизы НПА делят
на две группы.
1. Принципы, которые лежат в основе
экспертной деятельности, а также экспертного заключения как
формально-определенного результата:
-
принцип законности - проведение правовой экспертизы ставится в жесткие правовые
рамки и должно основываться на положениях Конституции РФ, специального зак-ва в
области экспертизы НПА, а также на подзаконных актах, конкретизирующих порядок
ее назначения и проведения;
-
принцип полноты - экспертное исследование должно быть основано на оценке
правового качества всех параметров НПА;
-
принцип научности - правовая экспертиза должна проводиться с учетом
имеющихся научных разработок, последних достижений в конкретной области научных
познаний;
-
принцип объективности - требование в ходе правовой экспертизы проводить исследования и
формулировать выводы строго на научно-методической и практической основе и
положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность
сделанных выводов;
- принцип всеобщности – правовая экспертиза должна проводиться по всем
проектам НПА.
2. Принципы-требования к субъектам,
осуществляющим экспертное исследование и дающим правовую оценку НПА:
-
принцип независимости выражается в отсутствии непосредственного подчинения
эксперта заказчику;
-
принцип профессионализма – привлечение специалистов, обладающих знаниями в той
или иной отрасли юридических наук, знающих специфику регулирования в сфере
частного или публичного права, в установлении материальных или процессуальных
норм;
-
принцип компетентности - лицо, осуществляющее официальную правовую
экспертизу, должно быть законно наделено полномочиями по ее проведению,
обладать определенными квалификационными требованиями и навыками, которые
предъявляются к данным лицам;
-
принцип ответственности касается экспертов госорганов, которые несут ответственность согласно зак-ву
за полноту и объективность анализа законопроекта и обоснованность заключения по
результатам экспертизы.
3. Стадии
экспертного процесса:
1. Стадия назначения правовой экспертизы,
показывающая связь между нормотворческим органом и экспертной организацией. На
этой стадии определяется выбор субъекта правовой экспертизы НПА и при
необходимости конкретизируются вопросы, ставящие перед экспертом, а также
определяются сроки, если они не регламентированы зак-вом. Заканчивается данная
стадия направлением материалов субъекту правовой экспертизы НПА.
Данная стадия может быть заменена
стадией принятия решения самого субъекта о проведении экспертизы НПА, если она
носит общественный характер и не является обязательным условием нормотворческого
процесса.
2. Стадия собственно правовой экспертизы
НПА, включающая функциональные подстадии:
-
предварительное изучение проекта нормативного правового акта и сопровождающих
его документов;
-
сбор (получение) дополнительной информации;
-
исследование проекта и оценка его правового качества;
-
доработка проекта в ходе проведения экспертизы.
Эксперту на этой стадии рекомендуется
получить ответы на вопросы:
-
наличие юридических и фактических оснований для принятия НПА;
-
обоснованность и определенность предмета правового регулирования;
-
правоспособность органа принимать (издавать) данный НПА.
3. Стадия подготовки и оформления
экспертного заключения. Заключение должно отражать результаты проведенного
правового исследования. В него включаются замечания, выявленные в ходе
проведения экспертизы, предложения по совершенствованию проекта НПА, итоговые
выводы о правовом качестве НПА.
4. Стадия изучения и использование
результатов правовой экспертизы. Она включает и функциональный аспект,
позволяющий выделить функциональную подстадию: устранение недостатков проекта в
соответствии с рекомендациями и выводами экспертов. Данная стадия показывает
результативность экспертной деятельности, так как доведение экспертного
заключения до нормотворческого органа и учет замечаний, высказанных субъектом
экспертизы, могут положительно повлиять на качество НПА и эффективность его
действия.
Начинается данная стадия с направления
экспертного заключения заказчику (нормотворческому или иному органу,
разработавшему законопроект) правовой экспертизы НПА. Заканчиваться стадия
должна максимальной корректировкой проекта НПА согласно рекомендациям эксперта.
Эта стадия обладает особенностями при
проведении юридической экспертизы конституций (уставов) субъектов РФ. В случае
выявления в НПА субъекта РФ несоответствия Конституции и федеральному зак-ву РФ
экспертное заключение направляется не только в орган, издавший (принявший) акт,
для устранения выявленных нарушений, но и напрямую в органы прокуратуры для
решения вопроса о принятии мер.
Все перечисленные стадии экспертного
процесса правовой экспертизы нормативных правовых актов носят общетеоретический
характер и не находят четкого отражения в зак-ве. Правовое регулирование порядка
осуществления правовой экспертизы НПА в России носит на современном этапе
фрагментарный характер, и в первую очередь это связано с отсутствием единого
федерального закона о НПА.
4. Правовые основы
антикоррупционной экспертизы:
- ФЗ от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
- Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных
документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий
для проявления коррупции (Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96);
- Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных
документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий
для проявления коррупции (Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96).
В ФЗ закреплена цель
антикоррупционной экспертизы – выявление в НПА и их проектах коррупционных
факторов и их последующее устранение.
Антикоррупционная экспертиза – это вид правовой
экспертизы, проводимой специалистами (экспертной комиссией) по выявлению
заложенных в правовых нормах возможностей способствовать коррупционным
проявлениям в процессе их реализации, результатом которой становится
мотивированное заключение, содержащее помимо описания коррупциогенных факторов
рекомендации, направленные на их устранение.
Коррупциогенные факторы, которые могут
содержаться в НПА и их проектах, делят на две группы:
-
факторы, связанные с установлением необоснованно широких пределов усмотрения и
предоставляющие возможность необоснованного исключения из общих правил;
-
факторы, содержащие неопределенные и (или) обременительные требования к
гражданам и организациям.
Признаки антикоррупционной экспертизы:
1.
Это часть более сложного процесса противодействия коррупции.
2.
Нацелена на установление наличия или отсутствия в тесте НПА положений,
содержащих признак коррупциогенности, и его устранение.
3.
Является исследованием особого рода, в ходе которого изучаются, анализируются,
сопоставляются и оцениваются НПА и средства, использованные при подготовке
документа, для определения характера их влияния на режим законности и практику
реализации прав и свобод граждан и организаций, поэтому требует специальных
знаний, умений и навыков в сфере противодействия коррупции и практики
реализации антикоррупционного зак-ва.
4.
Может проводиться как самостоятельное исследование (например, прокуратурой и
независимыми экспертами) и может быть частью правовой экспертизы в ситуациях,
когда она проводится наряду с другими экспертными исследованиями НПА.
4.
Это подконтрольная государству деят-ть, так как все субъекты антикоррупционной
экспертизы (органы гос. власти, органы МСУ, их должностные лица, институты
гражданского общества) действуют в так называемой системе сдержек и противовесов.
5.
Это криминологическая деятельность, так как проводится с целью выявления
коррупционных замыслов и ставит задачу предупреждения преступности.
Комментарии
Отправить комментарий